Contexto

Antes del año 2013, el sector de las telecomunicaciones en México se caracterizaba por tener altos precios y bajos porcentajes de penetración derivados del escaso desarrollo de infraestructura y de la alta concentración del mercado¹. En cuanto a los proveedores de servicios, las empresas establecidas para cada segmento del sector (servicios fijos, servicios móviles, televisión abierta, televisión de paga y banda ancha) contaban con altas participaciones, así como una diferencia significativa en la participación de su competidor más cercano.

En los servicios fijos, Telmex concentraba al 80% de los usuarios a pesar de que el mercado contaba con 25 participantes que ofrecían servicios locales y 62 proveedores de larga distancia. En el sector móvil, por número de suscriptores por cada 100 habitantes, durante 2012 México ocupaba el lugar 33 de 34 países listados en la OCDE. En este segmento, 70% de los usuarios contrataban los servicios de Telcel. Además, si bien se permitía la participación de capital extranjero, éste estaba topado en 49% del capital . En este sentido, los únicos operadores externos que contendían por el mercado mexicano de telefonía móvil eran Telefónica (con 22% del mercado por número de usuarios), de España, y Nextel (con 4% de los suscriptores), de EEUU.

En el acceso a internet México ocupaba el lugar 34 de 34 países de la OCDE en suscriptores por cada 100 habitantes al final de 2009 a pesar del aumento sostenido de usuarios. El mayor crecimiento se dio tras la autorización a las empresas de cable para entrar al mercado de banda ancha y competir con Telmex.

El marco regulatorio presentaba grandes retos. La Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) de 1995 había fijado el andamiaje para llevar a cabo la política regulatoria del sector. La LFT facultaba a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) el otorgamiento y revocación de los permisos y concesiones para los agentes interesados. Creó la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) como regulador específico del sector, aunque al ser un organismo desconcentrado, dependía de la SCT en la mayoría de las materias, incluidos recursos humanos y presupuesto. El resultado de todo ello es que la Cofetel no contaba con suficiente independencia y se generó una “doble ventanilla” con la SCT.
Aunado a lo anterior, no había una clara división de responsabilidades entre la SCT y Cofetel en cuanto a la regulación del sector, particularmente en la formulación de políticas y las funciones reguladoras. La falta de delimitación clara de facultades retrasaba la toma de decisiones y generaba confusión respecto de en dónde residían las responsabilidades, aparte de debilitar las decisiones de regulación al multiplicar las oportunidades de impugnación vía amparos.

En el mismo sentido, también existía la Comisión Federal de Competencia (Cofeco), órgano regulador dependiente de la Secretaría de Economía, que tenía facultades para identificar operadores con poder sustancial de mercado. La resolución de la Cofeco facultaba a la Cofetel para que ésta impusiera regulación asimétrica relacionadas con precios, calidad de servicio e información. No obstante, por una diversidad de razones, la Cofeco y la Cofetel nunca lograron establecer un régimen regulatorio específico para los operadores de poder sustancial de mercado.

Con el fin de aliviar las fallas del marco legal e institucional, aumentar la certeza para los actores involucrados en los sectores de telecomunicaciones y de radiodifusión, atraer la inversión y aumentar tanto la calidad como la disponibilidad de los servicios, en 2013 se instrumentó la Reforma constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica. Entre sus iniciativas principales se encontraban: reducir las barreras de entrada al mercado, lo que incluía facilitar la inversión extranjera directa (IED); la creación de tribunales especializados; la creación de dos órganos autónomos, uno de ellos autoridad reguladora y de competencia especializada para el sector, con lo cual se formaron en México dos autoridades de competencia con autonomía constitucional.²

Reforma en Telecomunicaciones y Competencia Económica

El 11 de junio de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de telecomunicaciones y competencia económica³,⁴, Su promulgación junto con la nueva legislación que se publicó un año después -la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) y la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE)- se denominan colectivamente como “la Reforma”.

La Reforma tuvo como objetivo el asegurar el acceso de la población a las tecnologías de la información y la comunicación, incluida la banda ancha, así como establecer condiciones de competencia y libre concurrencia en los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión. En la LFTR se tuvo por objeto regular, entre otros, el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones, la prestación de los servicios públicos de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión –la telefonía fija y móvil, los servicios y contenidos de televisión restringida y abierta-, así como la convergencia entre estos.

Para lograr dichos objetivos, en primer lugar, se requería reducir las barreras a la entrada y a la salida para permitir que nuevos participantes entraran a los mercados, lo cual generaría presión competitiva sobre los operadores que ya se encontraran en él. En este sentido, la primera barrera que se eliminó fue la restricción a la IED y a la propiedad de las redes de comunicación fijas por parte de empresas extranjeras. La segunda barrera en ser eliminada fue el sistema de concesiones por servicio o demarcación geográfica en favor de concesiones únicas, lo que permitió simplificar la entrada al mercado al reducir el número de trámites necesarios.

Asimismo, se diseñó un nuevo entorno institucional cimentado en la creación de dos órganos constitucionales autónomos, independientes, transparentes y con facultades amplias de regulación y supervisión. Uno de ellos es el Instituto Federal de Telecomunicaciones, ente especializado encargado de la regulación del sector, además de ser autoridad de competencia con facultades exclusivas en las telecomunicaciones y la radiodifusión. Al IFT también se le encargó la promoción de derechos humanos, un rasgo muy moderno en lo que se refiere a los ámbitos de actuación de las autoridades de telecomunicaciones.

Al IFT le compete declarar la existencia de agentes económicos preponderantes o con poder sustancial e imponerles regulación asimétrica, asignar las concesiones, administrar el espectro radioeléctrico y aplicar la LFCE en sus sectores, entre otras facultades.

El segundo organismo constitucional autónomo que se creó fue la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE), quien también cuenta con amplias facultades de ejecución para fomentar la competencia y está encargada de aplicar la LFCE en todas las actividades económicas salvo las que corresponden al IFT..

En el sector de radiodifusión se realizó la transición de la televisión analógica a la televisión digital terrestre (TDT). El “apagón analógico” que se completó en 2015 permitió la entrada a nuevos participantes en el mercado de la radiodifusión y liberó parte del espectro radioeléctrico para que éste pudiera ser utilizado por la Red Compartida -una red mayorista con participación público-privada a quien se asignó la banda de 700 MHz-. Adicionalmente, se concesionó una tercera cadena de TV abierta comercial que inició transmisiones con cobertura nacional.

Adicionalmente, se determinaron obligaciones de ofrecer y transmitir señales de tv abierta (must carry y must offer) para que todos los operadores de TV restringida tuvieran acceso a las señales de TV abierta para poder retransmitirlas en sus redes, mientras que los operadores de TV abierta ahora tienen la obligación de ofrecer sus señales a los operadores de TV restringida.

Agente Económico Preponderante

Como se mencionó anteriormente, la Reforma dotó al IFT con la facultad de declarar como Agentes Económicos Preponderantes (AEP) a aquellos operadores con más del 50% de cuota de mercado medido ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas, de acuerdo con los datos con que dispusiera el Instituto⁵. Una declaración de preponderancia desencadena medidas de regulación asimétrica entre el AEP y quienes no lo son con el afán de garantizar las condiciones que faciliten la competencia bajo condiciones de “piso parejo” entre los nuevos agentes y el preponderante. La eliminación de estas medidas requiere una determinación de «competencia efectiva» en el sector que se trate.

Ahondando en lo que representa ser un AEP, éste está sujeto a las medidas que el Instituto considere necesario imponer para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia. Las medidas pueden incluir la regulación de precios y tarifas, condiciones técnicas y de calidad, así como su calendario de implantación.

El 6 de marzo de 2014, el Pleno del IFT determinó como Agente Económico Preponderante en el sector de telecomunicaciones al grupo de interés económico al que pertenecen las empresas América Móvil S.A.B. de C.V.; Teléfonos de México, S.A.B. de C.V. (Telmex); Teléfonos del Noroeste, S.A. de C.V. (Telnor); Radiomóvil Dipsa, S.A.B. de C.V.; (Telcel), Grupo Carso, S.A.B. de C.V.; y Grupo Financiero Inbursa, S.A.B. de C.V. La participación de dichas empresas en el sector superaba con considerable margen el 50% de los usuarios. Las medidas de regulación asimétrica que el Instituto impuso incluyeron, entre otras:

• Asegurar la interconexión entre los distintos operadores de telecomunicaciones y la red del AEP, mediante una oferta pública de referencia autorizada por el IFT. Parte de la regulación asimétrica incluye el establecimiento de tarifas diferenciadas entre agentes

• Acceso a la infraestructura pasiva del AEP

• Separación contable de los distintos agentes que pertenecen al grupo de interés económico que conforma América Móvil.

• Desagregación del bucle local (LLU). El AEP tiene la obligación de proporcionar acceso al bucle mediante distintos tipos de desagregación reflejados en una oferta pública autorizada por el IFT.

• En servicios móviles se eliminó el roaming nacional.

• El AEP tiene prohibido participar directa o indirectamente en el AEP de radiodifusión y tampoco podrá adquirir en exclusiva derechos de transmisión sobre contenidos audiovisuales relevantes.

En el sector de radiodifusión, el Instituto determinó como Agente Económico Preponderante a el grupo de interés económico al que pertenece Grupo Televisa, 12 subsidiarias afiliadas propias y afiliadas con participación mayoritaria o minoritaria, y 30 concesionarias afiliadas independientes. En conjunto la participación en servicios de televisión representaba 65% de la audiencia de TV abierta y al 55% de la capacidad de la red. Las medidas de regulación asimétrica que el Instituto impuso incluyeron

• Acceso y uso compartido de infraestructura pasiva por medio de ofertas públicas aprobadas por el IFT y sujetas al pago de tarifas

• El AEP no puede adquirir en exclusiva derechos de transmisión sobre contenidos audiovisuales relevantes.

• El AEP debe publicar las tarifas y condiciones comerciales en espacios publicitarios.

• El AEP tiene prohibido condicionar, tratar de forma discriminada, hacer ventas atadas o negar espacios publicitarios ofrecidos en sus distintas plataformas tecnológicas

Las resoluciones mediante las cuales se determinaron los agentes económicos preponderantes y se les impuso regulación asimétrica previeron la realización de una revisión de las obligaciones cada dos años para que aquellas que no hubieren obtenido los resultados esperados fueran modificadas o sustituidas. En la primera revisión de 2017, a Telmex y Telnor se les ordenó la separación funcional para la provisión de servicios mayoristas relacionados con el acceso local. Por su parte, al AEP en radiodifusión se le ordenó dar acceso a su infraestructura activa a través del servicio de emisión de señal.

 Efectos y conclusiones

A pesar de que la Reforma ha tenido efectos positivos, aún falta un largo trecho para garantizar condiciones de competencia efectiva en todos los mercados pertenecientes a los sectores de telecomunicaciones y de radiodifusión. Además, si bien los procesos regulatorios deben de llevarse a cabo cuidadosamente, es igual de importante elegir bajo qué condiciones y conforme a qué criterios puede iniciar la desregulación.

Durante septiembre de 2020, Telmex contaba con una participación del 47.5% del mercado de banda ancha fija -frente al 67% previo a la Reforma-, seguido por una participación del 25% por parte de Grupo Televisa, 16% de Megacable y 10% de Totalplay. En el mercado de telefonía fija, actualmente el AEP tiene 49.5% de participación.

Entre 2013 y diciembre de 2020, el precio de servicios de telefonía móvil disminuyó en un 44%. También, se eliminó el cobro por servicios de larga distancia nacional, se habilitó la portabilidad de números telefónicos en 24 horas y para diciembre de 2020 se contaron 101.3 millones de accesos líneas móviles de internet y 21.9 millones de accesos a servicios de internet fijos, es decir, 123.2 millones de accesos en total. Además, el 83% de las líneas móviles operan sobre redes 4G-LTE.

Sin embargo, durante el primer trimestre de 2021 los ingresos de Telcel volvieron a alcanzar el 72.7% de los ingresos totales en el segmento de telefonía móvil, frente al 18.1% captados por AT&T México y el 8.3% de Telefónica México, lo que supuso una reconcentración que alcanza los niveles previos a la Reforma.⁶

Por su parte, en televisión abierta se crearon nuevos actores o ampliaron su presencia en otros mercados. En la televisión de paga los efectos han sido escuetos. Luego de la Reforma, la participación de Televisa en dicho segmento pasó del 65.2% durante 2013 al 64.7% en 2019, seguido de Megacable, quien en el mismo periodo pasó de una participación del 16.4% al 15.9%.⁷

 A nivel nacional hay cifras alentadoras, sin embargo, el análisis para la eliminación de la regulación asimétrica debería hacerse conforme al estudio de las condiciones de competencia. Desde el lado de la demanda, se debe analizar si los consumidores realmente tienen acceso y posibilidad de elegir entre los diversos proveedores de servicios. Desde el lado de la oferta, se debe analizar cómo se ha modificado la oferta en cuanto al número de proveedores, su participación de mercado, el nivel de penetración de los servicios, sus precios, calidad y capacidad, y si existen condiciones que favorezcan el ejercicio de poder sustancial de mercado.

 El análisis de competencia sigue siendo central en las posibilidades de avanzar hacia medidas de desregulación, profundizar o innovar en la regulación o mantener el status quo.

Aunque hay beneficios observables, es necesario dar seguimiento a la regulación existente para evaluar si la normativa tiene los efectos deseados. En caso contrario, se deben hacer las modificaciones pertinentes que posibiliten la competencia efectiva en cada uno de los mercados pertenecientes a los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.