El Centro-i para la Sociedad del Futuro publicó una nota analítica con consideraciones sobre la iniciativa de Ley Federal de Cinematografía y el Audiovisual, destacando los aspectos que pueden operar en contra del objetivo de impulsar el cine y, con ello, el derecho de acceso a la cultura1Disponible en: https://centroi.org/leyfederaldecine/.
El fomento a la cinematografía se puede abordar desde dos dimensiones distintas, las cuales son complementarias:
1) Como producción artística, por su valor cultural.
2) Como un elemento fundamental de las industrias creativas.
En la primera dimensión señalada es importante considerar que el Estado debe generar apoyos directos a las obras independientes, innovadoras y de relevancia cultural, que de manera natural no tienen acceso al financiamiento ni a los canales de distribución y exhibición, pero que constituyen bienes públicos de alto valor para la sociedad.
En la segunda dimensión, el reto es asegurar que haya condiciones de competencia en el mercado, de forma que no existan barreras que impidan la entrada y sobrevivencia de productores, distribuidores y exhibidores distintos a los que tradicionalmente han concentrado la audiencia y los ingresos; que haya espacio para la innovación; además de que puedan convivir distintos géneros y expresiones cinematográficas, más allá de las películas altamente comerciales.
Se tiene el reto adicional de relanzar una actividad que ha sido particularmente afectada por la pandemia.
Las propuestas que aquí se presentan solamente atienden a las preocupaciones relacionadas con el acceso a la cultura, la diversidad, la pluralidad y la competencia.
Propuestas específicas
a) Definir estímulos directos en la ley
El número de producciones audiovisuales en el mundo creció a un ritmo de 5.1% anual entre el 2011 y 2018. Por su parte, la producción de regiones emergentes creció más rápidamente que el promedio mundial. En América Latina y Asia Pacífico el aumento fue a tasas anuales de 10.8% y 7.4%, respectivamente. La producción fílmica de la región latinoamericana pasó de 321 títulos en 2011 a 659 en 2018. Una gran parte de ese incremento se debe a los estímulos gubernamentales2Jung y Katz, 2020.
En la exposición de motivos de su iniciativa, el Senador Monreal consigna que “el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine en 2001 (FIDECINE) y las reformas a la Ley del Impuesto Sobre la Renta que instituyeron el Estímulo Fiscal EFICINE, en tan solo quince años lograron que la producción nacional aumentara.”3Monreal, 2021. En 2001, el Estado mexicano a través del EFICINE, del FIDECINE y del FOPROCINE apoyó 7 producciones, para 2019 el apoyo creció quince veces, llegando a 105 producciones4Secretaría de Cultura, 2020,5El FIDECINE y el FOPROCINE fueron eliminados en 2020.
A pesar de los crecimientos referidos, la producción latinoamericana y, específicamente la mexicana, requiere de mecanismos que ayuden a cerrar, aún más, la brecha de oferta con respecto a producciones de otras regiones.
En esta línea, el artículo 35 de la iniciativa señala que “el Estado mexicano, a través del Instituto Mexicano de Cinematografía y el Audiovisual o mediante cualquier otro ente, instancia u organismo público deberá promover, fomentar y desarrollar la cinematografía nacional a través apoyos vía capital de riesgo, subsidios, estímulos económicos e incentivos fiscales en beneficio de los creadores, productores, distribuidores, comercializadores, exhibidores y promotores”.
No obstante, observamos que hace falta concretar este propósito para asegurar que se haga realidad en un plazo razonable, con mecanismos efectivos para asegurar que la disposición se cumpla.
Se sugiere definir con mayor claridad, dentro de la misma ley, los apoyos a que podrán ser acreedores los creadores, productores, distribuidores, comercializadores, exhibidores y promotores, así como los principios de aplicación y las reglas generales para acceder a ellos. Entre los principios, se propone contemplar procesos abiertos, objetivos, transparentes, no discriminatorios, sujetos a evaluaciones de relevancia cultural, etc).
Asimismo, se propone establecer en un artículo transitorio la instancia del Ejecutivo Federal que deberá emitir la regulación específica para la obtención de los apoyos y el plazo para llevarlo a cabo. Esto permitirá que los actores de la industria sean tomados en consideración para aportar su conocimiento, experiencia y preocupaciones antes de la emisión de las normas específicas. Además, la reglamentación emitida por el Ejecutivo, constituye un mecanismo normativo que puede responder con flexibilidad a la evolución de la industria audiovisual nacional, que se encuentra en un proceso de continua transformación.
Como ya lo señala el artículo 35 de la iniciativa, se debe incluir, al menos:
o mecanismos para aportar capital de riesgo a la producción;
o estímulos económicos y fiscales a la producción y exhibición;
o apoyos directos a la creación, producción, exhibición y distribución.
Consideramos importante que los apoyos que se definan para la producción, distribución o exhibición no excluyan a las producciones y coproducciones en las que participan las plataformas digitales, siempre y cuando: i) se realicen en México, ii) tengan relevancia cultural para nuestro país o iii) apoyen creadores mexicanos; todo ellos considerando que las plataformas se han convertido en una fuente importante de nuevas producciones y coproducciones locales.
Como ya se dijo en nota analítica con consideraciones sobre la iniciativa de Ley Federal de Cinematografía y el Audiovisual que publicó el Centro-i, la imposición de cuotas de contenido local no es eficaz para impulsar la industria cinematográfica y audiovisual de cada país, como sí lo es el apoyo directo a la industria local. La experiencia internacional así lo indica. De los 60 países estudiados por Jung y Katz (2020), 45 incluyen algún tipo de política de estímulo a la producción local y ningún país utiliza solamente el mecanismo de cuotas para apoyar a su industria.
Las tendencias naturales del mercado y la presión competitiva generan los incentivos necesarios para que el contenido de las plataformas digitales refleje las realidades locales, mientras que los apoyos a la producción audiovisual nacional crean las condiciones que permiten responder a dichos incentivos.6Jung y Katz, 2020. México debe establecer esas condiciones para que la inversión de las plataformas digitales se quede en el país y continúe creciendo como en los últimos años. De no hacerlo, se corre el riesgo de que migre total o parcialmente a otros países latinoamericanos esa fuente de recursos que tanta falta hace a la industria audiovisual nacional y, más aún, a los creadores independientes, alternativos e innovadores que no son parte de la cultura dominante (el “mainstream”).
b) Definir y desarrollar el concepto de obras de relevancia cultural
Aunque la iniciativa se refiere en diversas ocasiones a “obras culturalmente relevantes”, este concepto no está definido ni se vincula claramente con las obligaciones y acciones. Por lo tanto, se propone desarrollarlo y vincularlo a todos los apoyos que se definan, a efecto de que se respalde este tipo de producciones, puesto que este es el tipo de obras que no encuentra financiamiento en el mercado y que por su valor el Estado debe impulsar.
De igual forma, se sugiere definir el concepto de “obras nacionales independientes”, para que también encuentre lugar en todos los apoyos que se definan, pero cuidando la congruencia con lo que ya establece la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR).
En este punto, consideramos importante que los apoyos no se dirijan indistintamente a las “obras nacionales” en general, porque dentro de la industria nacional hay producciones que por su atractivo comercial y por su inserción preponderante en el mercado no requieren apoyos específicos. Dirigir recursos escasos a esas creaciones implicaría reducir los apoyos a otros esfuerzos que enfrentan un panorama más difícil.
c) Analizar la congruencia con la LFTR y otras disposiciones
Se sugiere estudiar la relación de la propuesta de ley con la LFTR desde un punto de vista de convergencia, para evitar tensiones e inconsistencias futuras. Por ejemplo, la LFTR ya define conceptos como “película cinematográfica”, “producción nacional” y “productor nacional independiente de contenidos audiovisuales” de manera distinta a como lo hace la iniciativa.
Además, se debe recordar que las plataformas digitales funcionan a través de las redes de telecomunicaciones, utilizando el servicio de internet, que es un servicio de telecomunicaciones, regulado a través de la LFTR. La iniciativa supone que las plataformas digitales están tajantemente diferenciadas de las redes de telecomunicaciones, cuando no es así. Esta separación artificial creará tensiones y potenciales conflictos competenciales, además de inconsistencia en el marco regulatorio, a medida que se profundice la convergencia.
Habría que considerar si algunas de las disposiciones propuestas debieran ser parte de la LFTR o consolidarse a las facultades que ya están previstas en esa ley para algunas autoridades.
d) Obligaciones de diseño y operación para los algoritmos
Es esencial tomar en consideración experiencias como la colombiana que, en lugar de optar por cuotas, además de los estímulos fiscales y económicos, ha obligado a las plataformas digitales que dan servicio en su territorio a que cuenten con una sección exclusiva donde se destaque el contenido colombiano. Esta sección debe ser fácilmente accesible e identificable por los usuarios. En ese sentido, se sugiere establecer en un artículo transitorio, la obligación de emitir normas específicas para los algoritmos de búsqueda, clasificación y recomendación de contenidos audiovisuales, para asegurar que no tengan sesgos que excluyan a las obras nacionales independientes o con relevancia cultural, además de que sean fácilmente visibles y localizables.
e) Diseño legislativo-regulatorio flexible
Aunque no es tarea sencilla, la legislación debe tener en su mira la evolución futura de los servicios de telecomunicaciones y de las industrias cinematográfica y audiovisual. En el diseño normativo, se debe buscar la mayor certidumbre aunada con la mayor flexibilidad posible de los instrumentos regulatorios, pues el avance tecnológico exige una regulación que se pueda corregir y adaptar a la par de la evolución tecnológica. Una fórmula que puede funcionar es dejar algunos aspectos para reglamentos o lineamientos, que no tienen que pasar por el Congreso para una posterior actualización, pero definiendo en la ley los principios generales que tendrían que cumplir
Bibliografía
Jung, J. y Katz, R. Cuotas o incentivos para el desarrollo de la producción audiovisual nacional: tendencias y análisis de impacto económico. Telecom Advisory Services. (Julio, 2020).
Secretaría de Cultura. Anuario estadístico de cine mexicano 2019. Ciudad de México, México (2020).
Monreal, R. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga la Ley Federal de Cinematografía y se expide la Ley Dederal de Cinematografía y el Audiovisual. (1 de febrero, 2021). Recuperado de http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2021/02/asun_4133702_20210201_ 1612193894.pdf