Mejores reglas
La economía digital ha revolucionado la definición tradicional de los mercados, inclusive dejando atrás este concepto para abordar el de los ecosistemas o sistemas complejos. El desarrollo de las tecnologías exponenciales ha provocado que estos se configuren y evolucionen de muchas maneras distintas a las tradicionales. Una consecuencia de esta evolución es que algunas de las reglas diseñadas para los esquemas predigitales operen ahora como barreras para el buen funcionamiento de los mercados.
Actualizar y adaptar las reglas a la realidad de la economía digital tiene el efecto de eliminar barreras innecesarias, de modo que las empresas puedan innovar libremente para servir las nuevas necesidades y preferencias de los consumidores. Los mercados funcionan mejor, extienden su alcance y se recompensa la inversión y la innovación.
Piso parejo y condiciones de competencia
Los mercados digitales están en continua evolución, impulsados por un proceso intenso de innovación tecnológica. Han aparecido nuevos modelos de negocios, plataformas tecnológicas y servicios sobre internet que han transformado numerosos servicios tradicionales. Al mismo tiempo, se han modificado los hábitos y preferencias de las y los consumidores. Una consecuencia de esta evolución es que algunas de las reglas diseñadas para los esquemas predigitales operen ahora como barreras para el buen funcionamiento de los mercados. Frente a estos cambios, no ha sido fácil actualizar los marcos regulatorios y modernizar la actuación de las autoridades para crear las condiciones que permitan que todos estos actores convivan en los mercados de forma justa y eficiente en beneficio de la sociedad.
¿Por qué es importante?
- La innovación es una característica de los mercados digitales que crea nuevas dinámicas y comportamientos inhabituales, lo que provoca que la regulación existente se vuelva muy pronto obsoleta o inadecuada para las nuevas circunstancias.
- La innovación abre la puerta a fenómenos de irrupción que modifican los hábitos y preferencias de los consumidores y trastornan los mercados, lo que hay que tener en cuenta para que el marco regulatorio responda a las nuevas realidades.
- Cuando el marco regulatorio es neutral los actores que participan en el ecosistema de mercados enfrentan obligaciones y costos regulatorios equivalentes y/o proporcionales, lo cual contribuye a mejorar la eficiencia de los mercados y ampliar los beneficios a los usuarios finales.
- La neutralidad de red, es decir, que los proveedores de internet aseguren el mismo trato a todos los tipos de tráfico o contenidos, es una de las maneras de emparejar el piso a favor de las y los usuarios finales.
- Contar con mejores condiciones que aseguren una mayor competencia en las cadenas de valor de los bienes y servicios digitales, incentiva la inversión, estimula la creatividad y la innovación, fomenta la productividad, propicia reducciones de precios y el mejoramiento de la calidad, hace que haya mayor variedad de opciones de productos y servicios tanto para las empresas como para los usuarios finales y brinda oportunidades para que las personas emprendan proyectos generadores de empleos.
- Las barreras a la entrada, cuellos de botella y obstáculos a la competencia desalientan las inversiones, entorpecen el empleo y perjudican a las y los usuarios finales.
- Se asegura que todos los usuarios puedan elegir libremente cualquier contenido, equipo, aplicación y servicio.
- La neutralidad en la competencia requiere que el Estado no use los poderes legislativos, fiscales o administrativos para privilegiar a las empresas públicas que participan en los mismos mercados que las privadas. Cuando se da ese tipo de neutralidad se evitan las distorsiones a la competencia.
- Cuando las empresas públicas y privadas enfrentan costos similares, tienen las mismas facilidades para acceder a servicios públicos y requerimientos administrativos y no hay discriminación en el otorgamiento de subsidios directos o indirectos, la inversión pública y la privada pueden complementarse para impulsar el desarrollo, la inversión, la innovación y el empleo, en beneficio de todas las personas.
- La competencia ayuda a la ciberseguridad. Con una oferta amplia de sistemas y actualizaciones de equipos, se incentiva que los proveedores tengan disponibles en todo momento soluciones compatibles y complementarias de otras, de manera que no se dependa de un solo proveedor y estándar.
Ideas por explorar
Traducción propia, a partir de: https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/39-how_can_eu_legislation_enable_and-or_disable_innovation.pdf
- De acuerdo con el Departamento de Negocios, Emprendimiento y de Reforma Regulatoria del Reino Unido (BERR, por sus siglas en inglés), la relación entre la innovación y la regulación es compleja, multidimensional, ambigua y dinámica, por lo que concluye que la regulación debe ser prospectiva, flexible y basada en la evidencia y la innovación. [1]
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[1] BERR – Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform of the UK Government (2008), “Regulation and Innovation: Evidence and Policy Implications”, BERR Economics Paper No. 4.
Una práctica a seguir
Una práctica interesante es la flexibilización de las reglas vigentes para crear espacios de experimentación para empresas innovadoras (siempre que se respeten normas generales como la protección a los consumidores) como los sandboxes regulatorios que se han utilizado en otros países.
Un ejemplo, es el implementado por la Superintendencia Financiera de Colombia, que lanzó en 2018 la Arenera, un sandbox del ecosistema Fintech que permite probar innovaciones tecnológicas y modelos de negocio bajo una supervisión apropiada. [1]
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[1] Attrey, A., M. Lesher and C. Lomax (2020), «The role of sandboxes in promoting flexibility and innovation in the digital age», Going Digital Toolkit Note, No. 2. https://goingdigital.oecd.org/data/notes/No2_ToolkitNote_Sandboxes.pdf
¿Qué nos falta?
- Asegurar que las empresas privadas, las públicas y las de participación público-privada cuenten con facilidades y costos equivalentes o proporcionales al competir directamente en los mercados, considerando los aspectos fiscales, regulatorios, administrativos y tecnológicos -incluyendo las compras públicas- diferenciando claramente los ámbitos en los que se requieren acciones estatales específicas para apoyar a grupos de la población cuyas inclusión digital no puede asegurarse por el simple funcionamiento del mercado.
- Impulsar procesos de adquisición pública competitivos, a través de los principios de neutralidad tecnológica, máxima concurrencia y estándares abiertos, para no privilegiar una tecnología sobre otra, permitir la convivencia de distintas familias de equipos, facilitar la actualización tecnológica y mejorar las condiciones de precio y calidad para el Estado, que se reflejan en la ciudadanía.
- Facilitar el acceso a insumos esenciales como los derechos de vía y el espectro, incluyendo su costo y facilitación administrativa, para no obstaculizar la entrada a los mercados.
- Eliminar obstáculos a la libre elección de las y los consumidores, mediante la interoperabilidad y portabilidad de datos, aumentando la compatibilidad, combatiendo la obsolescencia programada y disminuyendo los costos de cambio, de manera que las personas no se vean obligadas a quedarse con una opción que no les convence.
- Encontrar mecanismos de actualización regulatoria flexibles que permitan responder a las necesidades cambiantes del sector.
- Aplicar proactivamente las herramientas legales existentes para disminuir prácticas anticompetitivas, eliminar barreras a la competencia y hacer abogacía de la competencia para sensibilizar a distintas autoridades, gremios y organizaciones sobre los efectos en la competencia que pueden tener sus conductas.
Facilitar el cumplimiento de obligaciones
Cuando las obligaciones legales y regulatorias van más allá de lo que se necesita para asegurar un buen funcionamiento de los mercados, se convierten en barreras y distorsiones cuyos costos repercuten en las usuarias finales.
¿En qué nos ayuda?
- A incentivar que las empresas cumplan con sus obligaciones, al hacerlo más sencillo y menos costoso.
- A mejorar el funcionamiento de los mercados asegurando que se cumplan las obligaciones administrativas y regulatorias diseñadas con diversos propósitos de beneficio común como puede ser la protección de la salud, aseguramiento de la calidad, transparencia, otorgamiento de garantías, etc.
- A liberar recursos que se dedican a la administración del cumplimiento o incluso a litigios relacionados con el tema, para impulsar empresas más eficientes.
- A facilitar la entrada de nuevas empresas a los mercados, al reducir costos y riesgos, lo cual promueve la competencia y beneficia a las y los usuarios finales.
Lo que nos dicen los datos
- De acuerdo con el último reporte del Banco Mundial que mide la facilidad de hacer negocios en los países tomando en cuenta el ambiente regulatorio, México se posicionó en el lugar 60 de un total de 190 países evaluados. [1]
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[1] The World Bank Data
https://data.worldbank.org/indicator/IC.BUS.EASE.XQ?end=2019&locations=MX&start=2019&type=points&view=chart
¿Qué nos falta?
- Mecanismos que permitan la revisión continua del marco de obligaciones con base en estudios de impacto regulatorio, para eliminar las que se vuelven obsoletas y adecuar las ineficaces. Simplificar aquellas que se mantienen.
- Procesos en línea simplificados que faciliten el cumplimiento.
- Considerar distintos esquemas de cumplimiento y supervisión para adoptar los que sean costoefectivos.
Acceso a distintos segmentos de mercado
La innovación en los negocios digitales ha permitido la incursión de nuevos jugadores en segmentos donde antes no participaban lo que ha generado resistencias apoyadas muchas veces por reglas obsoletas y la intención de mantener cotos de influencia. Algunos de estos ejemplos están en las plataformas de transporte que compiten frente a los taxis tradicionales.
Otros segmentos difíciles de penetrar se han mantenido gracias a restricciones contractuales y prácticas heredadas del pasado, como en el caso de edificios y parques industriales que no permiten el acceso de distintos proveedores de telecomunicaciones o las adquisiciones públicas que no están abiertas a la competencia.
¿Por qué es importante?
- Las barreras para acceder a diferentes segmentos de mercado generan retrasos, riesgos, ineficiencias y sobrecostos que pueden comprometer la viabilidad y realización de algunos proyectos y acaban perjudicando a los usuarios finales.
- Cuando dichas barreras permanecen más allá de un momento inicial de choque y adaptación, se convierten en desincentivos a la inversión y a la innovación y perjudican a las consumidoras al impedirles acceder a ofertas novedosas, mejores precios y atributos valorados.
- Las licitaciones abiertas y competitivas permiten la participación de más empresas en distintos segmentos de mercado, como por ejemplo el de las adquisiciones públicas, lo cual favorece la reducción de precios, la inversión y la innovación. También disminuyen las vulnerabilidades en aspectos de ciberseguridad, al ofrecer mayores alternativas para la actualización tecnológica.
- La eliminación de restricciones físicas y contractuales para el acceso a edificios, fraccionamientos residenciales y parques industriales ofrece nuevas oportunidades de negocio para los operadores y permite a los clientes obtener servicios con mejores condiciones de precio y calidad, adecuadas a sus necesidades.
- Las adquisiciones públicas acotadas a cierto tipo de equipo o estándares cerrados pueden crear dependencia tecnológica e incluso riesgos a la ciberseguridad por la dificultad de realizar actualizaciones y evolucionar para responder a nuevos riesgos de seguridad.
¿Qué nos falta?
- Identificar y eliminar barreras para que todas las empresas puedan acceder a todos los segmentos de mercado, beneficiando así a los consumidores y ampliando el atractivo para las inversiones.
- Mecanismos de colaboración entre los oferentes de tecnologías y servicios digitales y constructores y desarrolladores de edificios de vivienda, oficinas, parques industriales e instalaciones públicas, así como con los ocupantes y dueños de los inmuebles para que todo operador pueda ofrecer sus servicios en cualquier tipo de inmueble. Se requieren estrategias específicas para lo que ya se encuentra construido, así como para los nuevos proyectos.
- Privilegiar el uso de licitaciones competitivas con estándares abiertos, sobre las asignaciones directas y los procesos ad hoc.
Lo que nos dicen los datos
- En 2021 el 41% de las compras públicas del país se realizaron por asignación directa, mientras que el 45% se efectuó mediante licitaciones. [1]
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[1] IMCO (2022), “ÍNDICE DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN 2022”. https://imco.org.mx/indice-de-riesgos-de-corrupcion-2022/
Una práctica a seguir
En Chile, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones publicó en 2014 el Decreto 18/2014 por el que se establece una nueva regulación para la infraestructura de telecomunicaciones en edificios nuevos y se determina normas técnicas que deben aplicarse. Entre estas normas destaca la exigencia de que la infraestructura pasiva de los edificios pueda ser utilizada por múltiples operadores de telecomunicaciones, con el fin de permitir que los copropietarios puedan elegir libremente su proveedor de acceso. [1] [2]
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[1] OCDE (2016) “Políticas de banda ancha para América Latina y el Caribe. Un manual para la economía digital”. https://read.oecd-ilibrary.org/science-and-technology/politicas-de-banda-ancha-para-america-latina-y-el-caribe/competencia-y-cuellos-de-botella-en-la-infraestructura_9789264259027-7-es#page21
[1] En México la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión prevé la misma condición, pero hasta la fecha no se han publicado mecanismos, lineamientos o normas para hacerla realidad.
Ideas por explorar
El siguiente paso hacia la digitalización en las compras públicas estará motivado por el creciente uso de tecnologías como inteligencia artificial, cognición y procesos robóticos automatizados. [1]
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[1] Salazar, Adriana (2018) “Las compras públicas: viaje hacia la frontera digital”. https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/las-compras-publicas-viaje-hacia-la-frontera-digital/
Colaboración interinstitucional
El desarrollo del ecosistema digital se ha dado a tan grandes velocidades que los diseños institucionales para tutelar y regular su funcionamiento han quedado completamente rebasados y deben replantearse. Aún más, el hecho de que el ecosistema digital envuelve a todas las actividades humanas, hace que sus implicaciones no sólo sean materia de las instituciones directamente relacionadas con las TIC, sino que de alguna manera competen a todas las dependencias y órganos del Estado.
¿Por qué es importante?
- Se necesita una amplia colaboración interinstitucional y entre el Estado y la sociedad para que el ecosistema digital se desarrolle bajo principios éticos de igualdad, inclusión y no discriminación; que los beneficios que ofrece sean distribuidos entre toda la población; y que el Estado y los sectores económico y social capten las ventajas de la digitalización.
- Tener un esquema moderno, proactivo, más eficaz y eficiente de autoridades reguladoras y de competencia contribuye a reducir los riesgos de invertir en nuevos mercados, de innovar y de expandir operaciones en industrias que exigen apostar grandes capitales y donde los plazos de recuperación de la inversión son relativamente largos.
¿Qué nos falta?
- Combatir la cultura tradicional donde las autoridades operan en silos y los sesgos que alimentan la reticencia para realizar cambios en los diseños institucional y regulatorio que tutelan el ecosistema digital.
- Colocar en el debate público la pertinencia de modificar los arreglos institucionales para encontrar otros más apropiados, lo cual implica preguntarse: ¿Se requiere una autoridad de competencia especializada en mercados digitales? ¿Una unidad digital dentro de la agencia de competencia? ¿Un regulador que también sea una autoridad de competencia? ¿Una autoridad digital con poderes regulatorios, de competencia, de privacidad (y otros)? o ¿Un acuerdo transversal de coordinación entre diferentes reguladores? ¿Mecanismos de gobernanza con participación ciudadana? Además de rediseñar a las autoridades ¿Se necesitan nuevos procesos más dinámicos y flexibles, como los sandboxes regulatorios? No hay una respuesta única para definir los mejores esquemas de colaboración institucional; el debate está vivo a nivel internacional.
- Independientemente del camino que se tome, se requiere de grandes esfuerzos de coordinación interinstitucional, lo cual implica abordar temas de planeación, sincronización y comunicación; establecer metas comunes y estrategias específicas con responsabilidades de cada una de las autoridades involucradas y acciones calendarizadas; entender los retos institucionales de cada organización; y asegurar que los recursos necesarios estén disponibles de forma oportuna.
Una práctica a seguir
- El Reino Unido creó en 2020 el Foro de Cooperación para la Regulación Digital, que une al Information Commissioner’s Office (autoridad de la privacidad y acceso a la información), la Competition and Markets Authority (autoridad de competencia), la Office of Communications (regulador de las telecomunicaciones) y Financial Conduct Authority (regulador financiero) para enfrentar los retos regulatorios que implican las plataformas y los servicios digitales.
- Los desarrollos recientes en los EE.UU., también sugieren que se avecinan tiempos críticos, particularmente para las grandes empresas tecnológicas y sus modelos comerciales.
Derechos humanos
Es imprescindible que la transformación digital se conciba y se promueva sobre la base de los derechos humanos, como la privacidad, pluralidad, acceso a la información, libertad de expresión, no discriminación y otros, situando a las personas en el centro, empoderando a la ciudadanía y poniendo un énfasis particular en los principios éticos de igualdad, inclusión y no discriminación. También se debe cuidar que los principios de pluralidad y acceso a la información se sustenten en datos veraces con perspectiva de género.
¿Por qué es importante?
- El acceso a internet es un derecho humano reconocido como tal, y además es habilitador de otros derechos humanos, por lo que hay que asegurar que todas las personas tengan acceso y puedan hacer un uso libre y significativo que mejore sus vidas.
- Los espacios digitales son la nueva ágora donde se ejerce la libertad de expresión, que incluye el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de todo tipo; es decir, abarca el acceso a la información, derecho consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
- Preservar el acceso a la información como un derecho humano fundamental, es particularmente importante para la consolidación, funcionamiento y preservación de los sistemas democráticos y de gobierno.
- El derecho a la información requiere reducir el margen de manipulación de la opinión pública, por lo que se debe atender la proliferación de noticias falsas, bots y otros mecanismos de manipulación con objetivos publicitarios y políticos.
- La polarización y las cámaras de eco de las redes sociales atentan contra la pluralidad, el libre encuentro de las ideas, la tolerancia y la capacidad de procesar pacíficamente las diferencias que existen en la sociedad, por lo que hay que trabajar para preservar la paz y el proceso democrático en el ciberespacio.
¿Qué nos falta?
- Marcos y principios que guíen la moderación de contenidos preservando la libertad de expresión y la pluralidad, atajando el discurso de odio.
- Mecanismos para que la inteligencia artificial utilizada para la moderación de contenidos y la identificación de contenidos dañinos no reproduzca los sesgos perjudiciales de la sociedad.
- Establecer instancias de colaboración interinstitucional e internacional ante el alcance global de las plataformas digitales y redes sociales.
- Explorar el diseño de formas de gobernanza que ayuden a la transparencia y rendición de cuentas.
- Adecuar los marcos de análisis de competencia y regulatorios para proteger la pluralidad en los medios de comunicación, incluyendo los digitales, por la incidencia que tiene en ello la concentración de los mercados.
Lo que nos dicen los datos
Fuente: Katz, “El ecosistema y la economía digital en América Latina”
Parece existir una relación positiva entre la digitalización y la percepción de transparencia política de acuerdo con los datos del índice de digitalización y el índice de transparencia desarrollado por Transparency International [1], lo cual indica que a mayor digitalización mayor transparencia.
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[1] Katz, Raúl (2015). “El ecosistema y la economía digital en América Latina”. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38916/1/ecosistema_digital_AL.pdf
Una práctica a seguir
- La Comisión Australiana de la Competencia y los Consumidores (ACCC, por sus siglas en inglés), elaboró un estudio en el que se abordó el tema de las plataformas digitales que empiezan a funcionar como medios de comunicación y los riesgos que ello plantea para la sobrevivencia del periodismo de investigación y los medios locales. Una de las conclusiones del estudio es que existe un desequilibrio en el poder de negociación entre las plataformas digitales y las empresas de noticias, lo que dificulta que estas últimas puedan llevar una buena negociación para recibir una parte de los ingresos obtenidos por las plataformas digitales con la publicación de las noticias generadas por las mencionadas empresas. La ACCC resaltó la importancia de tener medios fuertes e independientes para el buen funcionamiento de una democracia.
- La ACCC recomendó que Google y Facebook colaboraran con las empresas de noticias para producir un código de conducta voluntario que incluiría la obligación por parte de las plataformas de negociar un acuerdo de reparto de los ingresos obtenidos gracias a la publicación de las noticias generadas por dichas empresas. El gobierno australiano solicitó a la ACCC que creara un código de conducta que no fuese voluntario, sino obligatorio, para regir la relación comercial entre las plataformas digitales y las empresas de medios, a lo largo de seis elementos principales. [1]
- Negociar de buena fe.
- Arbitraje obligatorio cuando las partes no pueden llegar a un acuerdo sobre el pago por poner a disposición contenidos noticiosos para las plataformas digitales.
- Requisitos generales, incluyendo notificar con anticipación los cambios en un algoritmo o una práctica interna que tendrán un efecto significativo en el contenido de las noticias cubiertas.
- No diferenciar entre las empresas de noticias que participan en el código y las que no.
- Posibilidad de negociar condiciones distintas a las del código, si existe acuerdo entre una plataforma digital y una empresa de medios.
- Ofertas estándar de referencia para reducir el tiempo y el costo de negociar [2].
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